2015年公務員考試申論熱點解讀：化解地方債務風險

　　（注：本篇解讀選自《2015年國家公務員考試一本通》）

　　引語：在為考生進行實際輔導時，國家公務員考試網(wǎng)（www.jinglongming.com/）的老師發(fā)現(xiàn)，考生在作答申論時往往很難理解給定資料的意思，以致無法從給定資料中概括分析出作答要點。這是對社會熱點缺乏了解，不會梳理資料邏輯和分析資料內容的表現(xiàn)。2015年國家公務員考試進入了最后的沖刺期，在這一階段，考生對于申論的復習，必須由學習各類作答方法轉移到對申論熱點問題的強化認知。對此，國家公務員考試網(wǎng)特推出此熱點問題解讀系列，選取申論考試的熱點話題和相關資料，著重梳理資料的語言邏輯，從中概括出資料的內容要點，以幫助考生進一步提升從資料中總結作答要點的能力。

　　資料1：

　　2013年初，一些地方在公布2012年預算執(zhí)行情況和2013年預算報告時，屢次提及地方債務問題。浙江省在其財政報告中指出，地方政府性債務進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調度的壓力較大。吉林省提出，財政部代理發(fā)行地方政府債券和其他一些政府性債務陸續(xù)進入償還高峰期，各級政府償債壓力較大。湖南省的2013年預算草案更是直言償債壓力大。

　　實際上，地方債務償還壓力在全國范圍內普遍存在。2013年6月，審計署公布的《2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。

　　◆引出話題：地方政府性債務數(shù)額較大，各地方政府普遍存在償還壓力。

　　資料2：

　　“當前地方政府性債務基本可控?！辈稍L中，財政部財科所副所長劉尚希認為，主要的問題不是債務增長，而是債務不透明，到底有多少說不清；債務使用績效不高，甚至有地方債務資金閑置兩年沒用；債務管理缺少科學的債務確認標準，使政府性債務風險難以評估。

　　◆政府部門觀點：地方政府性債務基本可控。

　　◆存在的問題：債務不透明，債務使用績效不高，債務管理缺少科學的債務確認標準。

　　特別值得關注的是，市縣鄉(xiāng)基層領導沒有良好的“債務意識”、“風險意識”，而且存在“債務遞延”的“推諉心態(tài)”，這是地方債務逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少專家學者認為，對地方政府一把手的考核亟待制定相應的“債務指標”。

　　◆地方債務增加的“思想”和“制度”根源：基層領導沒有良好的“債務意識”和“風險意識”，而且存在“債務遞延”的“推諉心態(tài)”。

　　◆解決對策：制定“債務指標”，用以考核地方政府一把手。

　　資料3：

　　基層政府稅收結構單一、薄弱，抗風險能力偏弱，是地方政府性債務逐年增加的主因。山西呂梁市方山縣2012年財政總收入8.4億元，其中6億元收入來自一兩家煤企，屬于“一煤獨大”式財政，當?shù)?012年的取暖工程中還有2000多萬元債務無法落實；2011年的三項整治工程債務還有數(shù)千萬元。山東省萊蕪市鋼城區(qū)辛莊鎮(zhèn)自身的穩(wěn)定稅源只有3個小企業(yè)，財力很弱。鎮(zhèn)長朱效波說：“即便是有高鐵、高速路的前兩年，每年鎮(zhèn)上資金缺口都近2000萬元，如今還拖欠了五六千萬元歷史債務?！?/p>

　　◆債務增加的主因：基層政府稅收結構單一、薄弱，抗風險能力偏弱。

　　與此同時，將城鎮(zhèn)化簡單理解為“加強基礎設施建設”、“投入資金改造城鄉(xiāng)環(huán)境”，也是造成地方債務“越滾越大”的根源。我國各省區(qū)未來5年城鎮(zhèn)化率指標都很高，安徽達到55%，河南52%，西藏35%，廣西53%，湖北58%，云南48%。但發(fā)展速度快的背后，仍然是簡單的大規(guī)模投資。如陜西今年的固定資產(chǎn)投資是1.6萬億元，山西今年的固定資產(chǎn)投資是1.1萬億元，廣西的目標則是2017年投資達到3萬億元。江蘇海安財政局局長張忠宏說：“城鎮(zhèn)化進程的加快，必然帶來巨大的基礎建設配套投入，對地方財政的壓力越來越大，真正能用現(xiàn)有財力去進行城鎮(zhèn)化建設的縣鄉(xiāng)很少。”

　　◆債務增加的根源：將城鎮(zhèn)化簡單理解為“加強基礎設施建設”、“投入資金改造城鄉(xiāng)環(huán)境”。

　　資料4：

　　國有企業(yè)稅收上繳中央、資源稅上繳省市……由于主要稅種都集中上繳給了中央財政、省級財政和市級財政，只有土地增值稅、耕地占用稅等稅種能夠一次性給予地方大量財稅收入。因此，地方市縣政府化解地方債務的辦法就離不開“融資舉債”和“土地財政”，這就造成了盲目投資、脫離實際和過度舉債。

　　我國城市投融資平臺主要集中在省級和市級。不少地方政府熱衷于利用自身在地方銀行中“一股獨大”的優(yōu)勢，“借道”地方銀行謀求“發(fā)債”。今年以來，工商銀行江蘇分行與多個地方政府簽訂了金額超過200億元的城鎮(zhèn)化貸款意向協(xié)議。廣西南寧、柳州、桂林等地在前幾年通過地方投融資平臺形成了大量地方債務，如今進入還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務就超過100億元，而當年財政收入不過200億元。

　　新疆輪臺縣財政局局長保劍強說，2010年成立地方融資平臺，2000萬元注冊資金，每筆擔保200萬元。現(xiàn)在擔保了7000多萬元，其中很大一部分是靠土地進行質押。山東淄博市高青縣財政局局長孟軍告訴記者，近年來，高青縣歷史負債已經(jīng)達到了10億元左右，縣里通過市級城市資產(chǎn)運營公司來拍賣土地，拍賣價格最高的達120萬元/畝。為拿到土地指標，縣里不遺余力地推行合村并居、舊村改造、集中社區(qū)，為土地指標開路。

　　然而，缺少土地指標的地方財政危機日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規(guī)劃到2020年可用土地指標為20000畝，但到2012年土地指標僅剩2000畝，土地指標的縮減，必將成為東部沿海及發(fā)達地區(qū)財政收入持續(xù)增長的瓶頸。由此可見，依靠“融資舉債”和“土地財政”化解地方債務以后將難以為繼。

　　◆存在的問題：由于缺少財稅收入來源，地方政府化解債務的辦法只有“融資舉債”和“土地財政”，然而隨著債務的日益龐大和土地指標的縮減，這兩個辦法將難以為繼。

　　資料5：

　　不少專家學者認為，地方領導只有近憂而無遠慮，只管眼前事、本屆事。一些領導坦言：“上任借了錢搞工程、搞項目，有口碑也有政績；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債?！币恍┑胤缴踔亮鱾髦案蓾M一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐?！边@種政績觀迫使地方領導想方設法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風險等不進入考核視野，自然不會形成防范債務風險的長效機制。

　　◆存在的問題：地方領導受不良政績觀影響，盲目擴大政府債務，忽視收支平衡和地方發(fā)展風險，以致沒有建立起防范債務風險的長效機制。

　　一些地方干部及專家認為，要化解地方債務問題，必須在現(xiàn)任領導班子成員就任之初、離任之時進行地方債務審計、債務公示和債務考核，形成地方政府可控的舉債、還債機制。

　　首先，要使地方債務擺上臺面，將縣鄉(xiāng)財政透明公開常態(tài)化。浙江大學區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展博士楊天保認為，縣鄉(xiāng)財政收入支出要取信于民，就應該向老百姓公布一本看得懂的財政賬目，使老百姓知道政府借債是否干了實事，逐步形成老百姓與地方官員對“是否借債、借債規(guī)模、償債形式”等問題的關注度。

　　其次，構建資本性預算體系，盡快出臺針對縣鄉(xiāng)基層政府的債務考核制度。中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，以中央財政的能力化解目前地方政府負債難題不大，但必須高度警惕債務增量的出現(xiàn)。這就需要盡快在省市縣一級構建資本性預算體系，同時出臺對基層政府的債務考核制度，從“制度建設”和“官員政績”兩個角度來形成防范地方債務問題的良好機制。

　　最后，積極探索城鎮(zhèn)化投入新來源，逐步化解系統(tǒng)性風險。專家認為，城鎮(zhèn)化建設帶來龐大資金需求，需不斷引入和完善市場化的融資模式，綜合運用長期債券、信托、股票等市場化融資方式解決城鎮(zhèn)化建設資金難題，土地的增值收益也可用于逐步償還地方債務。

　　◆解決對策：在現(xiàn)任領導班子成員就任之初、離任之時進行地方債務審計、債務公示和債務考核，形成地方政府可控的舉債、還債機制。這主要包括三個方面：（1）將縣鄉(xiāng)財政透明公開常態(tài)化；（2）構建資本性預算體系，出臺債務考核制度；（3）探索城鎮(zhèn)化投入新來源，化解系統(tǒng)性風險。